Земельный вопрос традиционно входит в число проблемных, связанных с функционированием отечественной портовой отрасли. Эта проблема проистекает из более глобальной, касающейся всей сферы земельных правоотношений, — проблемы разграничения земель государственной и коммунальной собственности.
6 сентября с.г. Верховным Советом Украины был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности« (Закон о разграничении земель). Закон уже подписан Президентом и вступит в силу с 1 января 2013 года.
С точки зрения земельных правоотношений все территории, находящиеся сегодня в фактической эксплуатации морских портов, можно поделить на две категории:
— территории, которые наделены всеми юридическими свойствами земельных участков, предусмотренными законодательством (то есть имеют правовой статус земельных участков);
— так называемые «искусственно созданные территории», которые в свете сегодняшних положений земельного законодательства весьма условно можно назвать земельными участками.
Поскольку процедура использования искусственно созданных территорий на сегодняшний день должным образом не урегулирована, в этой статье будут рассмотрены особенности правового регулирования использования исключительно тех портовых территорий, которые наделены статусом земельных участков.
Разделяй и пользуйся
В отношении процедуры использования портовых земельных участков ключевым вопросом является вопрос определения органа, уполномоченного распоряжаться такими земельными участками.
На сегодняшний день процесс разграничения земель государственной и коммунальной собственности не завершен, поэтому вышеуказанный вопрос регулируется пунктом 12 «Переходных положений» Земельного кодекса (ЗК) Украины. В соответствии с положениями названного кодекса полномочия по распоряжению землями временно распределяются по территориальному принципу: все земли в пределах населенных пунктов находятся в распоряжении органов местного самоуправления, а за пределами — в распоряжении органов исполнительной власти.
Такой подход зачастую является причиной возникновения земельных споров в тех регионах, где не утверждены четкие границы населенных пунктов и не урегулирован вопрос относительно включения или невключения территории того или иного порта в черту соответствующего населенного пункта. Следствием подобных споров является отсутствие возможности осуществлять землепользование портовыми территориями в предусмотренных земельным законодательством формах.
В частности, с точки зрения оформления прав землепользования все портовые земли можно условно поделить на две группы:
— земельные участки, которые были отведены и выделены в натуре в установленном законом порядке. Сведения о них содержатся в системе Государственного земельного кадастра, а сами участки находятся в постоянном пользовании портов на основании актов на постоянное пользование землей;
— земли, которые находятся в фактической эксплуатации портов, однако в натуре не отведены и право пользования которыми документально не оформлено.
Земельные участки первой группы находятся в эксплуатации и пользовании морских портов (как государственных предприятий) полностью на законных основаниях. Вместе с тем, согласно положениям ЗК Украины, передача таких земель в пользование (например, в аренду) частным субъектам хоть и предусмотрена законом, однако возможна исключительно после прекращения права пользования порта этим участком. Решение о прекращении прав порта на соответствующий земельный участок принимается органом, уполномоченным распоряжаться соответствующим земельным участком.
В отношении же второй группы портовых земель следует отметить, что де-юре законные права на использование таких земельных участков у портов отсутствуют, что может служить формальным основанием для отвода подобных участков в пользование третьим лицам (и такие попытки время от времени предпринимаются). Вместе с тем, поскольку порты фактически эксплуатируют подобные земли и претендуют на свои права относительно них, эти попытки в большинстве случаев приводят к возникновению судебных споров.
Разграничение по новому закону
Что касается основных аспектов использования портовых земель согласно Закону о разграничении земель, то, в первую очередь, следует отметить, что указанный закон установил окончательное разграничение земель государственной и коммунальной собственности. В частности, к государственным землям, среди прочего, относятся все земли, находящиеся в постоянном пользовании государственных предприятий, и земли, занятые объектами, находящимися в государственной собственности (независимо от места расположения). Следовательно, все портовые земли должны относиться к землям государственной собственности.
При этом полномочиями по распоряжению государственными землями наделяются органы исполнительной власти в зависимости от места расположения земельного участка:
— если участок находится в пределах села, поселка, города районного значения, то распоряжается им районная государственная администрация;
— если участок находится в пределах города областного значения или за пределами населенного пункта, распоряжаться им будет областная государственная администрация.
Таким образом, после вступления в силу Закона о разграничении земель должно будет произойти ключевое перераспределение полномочий по распоряжению портовыми землями: если сегодня полномочия по отводу в пользование таких земель в большинстве случаев принадлежат органам местного самоуправления, то, согласно указанному закону, эти полномочия должны будут перейти к районным и областным государственным администрациям.
Вместе с тем такие правила распределения полномочий по распоряжению портовыми земельными участками смогут быть введены в действие только после того, как право государственной собственности на соответствующие земельные участки будет зарегистрировано (поскольку это прямо предусмотрено «Переходными положениями» Закона о разграничении земель). При этом Законом о разграничении земель предусмотрены два возможных сценария регистрации права государственной собственности на землю.
Так, если сведения относительно земельного участка уже содержатся в системе Государственного земельного кадастра, регистрация права государственной собственности на такой участок должна осуществляться по заявлению органа, уполномоченного распоряжаться таким участком (то есть по заявлению соответствующей районной или областной государственной администрации). Если же сведения относительно земельного участка в системе Государственного земельного кадастра отсутствуют, то регистрации права государственной собственности должна предшествовать процедура землеотвода. При этом решения о разработке и утверждении проектов землеотвода будут принимать органы в зависимости от места расположения земли: в пределах населенных пунктов — органы местного самоуправления, а за пределами — органы исполнительной власти.
Исходя из описанной выше процедуры, предусмотренной Законом о разграничении земель, можно спрогнозировать определенные сложности в процессе отвода в пользование ранее не зарегистрированных в Государственном земельном кадастре портовых земель, расположенных в пределах населенных пунктов. Так, для того чтобы зарегистрировать право государственной собственности на такой земельный участок и в дальнейшем передать его в пользование, необходимо будет предъявить решение местного совета о разработке и утверждении землеустроительной документации по отводу земли. Однако местные советы, не будучи заинтересованными в выполнении описанной процедуры (поскольку по итогам ее завершения портовые земли будут закреплены за государством, а не за территориальной общиной), вряд ли будут оказывать активное содействие в этом вопросе.
Более того, из положений Закона о разграничении земель следует, что все земли, расположенные в пределах населенных пунктов, кроме тех, которые находятся в постоянном пользовании государственных органов, учреждений, предприятий, и тех, на которых размещены государственные объекты недвижимости, относятся к коммунальной собственности. Руководствуясь этими положениями, местные советы могут претендовать на оформление права коммунальной собственности на подобные земельные участки, расположенные в пределах населенных пунктов, которые находятся в фактической эксплуатации порта, но на которых не размещены портовые объекты недвижимости и которые не закреплены за портом документально, что, разумеется, приведет к возникновению земельных споров между органами местного самоуправления и морскими портами.
Таким образом, Закон о разграничении земель хоть и предусмотрел окончательное разграничение всех земельных участков государственной и коммунальной собственности, однако не урегулировал все спорные вопросы, возникающие в процессе использования портовых земель.
Автор: КОЛОДЯЖНЫЙ Дмитрий — старший юрист юридической фирмы «АНК», г. Одесса